In den letzten Jahren hat sich die Anzahl der als „terroristische Anschläge“ eingestuften Zwischenfälle bei Veranstaltungen deutlich erhöht. Die Berichterstattung zu den Anschlägen in Ansbach, Berlin, Mannheim und München ist auch weiterhin in der öffentlichen Wahrnehmung sehr präsent. Im Nachgang der Covid-19-Pandemie stellte sich aber auch ein verständliches Bedürfnis vieler Menschen ein, an öffentlichen Großveranstaltungen teilzunehmen. Die wachsenden Besucherzahlen einerseits und die gestiegene Gefahr eines terroristischen Anschlags andererseits, erfordern logischerweise neue und bessere Maßnahmen der vorbeugenden Gefahrabwehr (Bild: Thilo Könicke / Martin Glöckner, Quelle: FAMA / Oliver Wachenfeld).
Diese Maßnahmen sind, markttypisch kostentechnisch zunehmend gestiegen und teuer. Somit stellt sich die Frage, wer für die zusätzlichen Kosten der Terrorabwehr verantwortlich ist oder sein sollte. Hier lohnt der Blick über den Tellerrand und die Frage des Gewaltmonopols. Vorweggenommen: Veranstalter müssen konkrete, von der oder durch die Veranstaltung entstehende Gefahren beplanen, keine abstrakten! Denn wo sollte hier die Trennlinie verlaufen? Die Abwehr anderer, abstrakter Großschadensereignisse wie Umwelteinflüsse oder sonstige Katastrophen wird auch nicht disputiert.
Aktuell wird am Beispiel der Auflagen für das Dresdner Dixieland-Festival diskutiert, ob die Ordnungsbehörde Maßnahmen zur Terrorabwehr (nach Angaben des Veranstalters entstehen durch die weiteren Maßnahmen der Kosten in Höhe von 120.000 EUR) per Auflagenbescheid dem Veranstalter übertragen können. Die Stadtverwaltung Dresden und der Freistaat Sachsen sehen sich nicht für die durch das Festival entstehenden zusätzlichen Kosten der (Terror-) Absicherung in der Verantwortung.
Es stellt sich daher konkret die Frage, wer für die Terrorabwehr verantwortlich ist: Der Veranstalter oder die öffentliche Hand? Generell liegen die Befugnisse und Aufgaben zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, nicht zuletzt wegen dem Gewaltmonopol des Staates, auf Seiten der öffentlichen Verwaltung. Diese Pflicht endet aber dort, wo der öffentliche Bereich in den privaten Bereich, beispielsweise in ein Veranstaltungsgelände, übergeht. Auf dem Veranstaltungsgelände – selbst, wenn es sich um angemieteten öffentlichen Raum handelt – liegt das Hausrecht beim Veranstalter, der damit auch für die Sicherheit der Besucher verantwortlich ist. Terroristische Anschläge zeichnen sich aber, ähnlich wie Ereignisse höherer Gewalt, dadurch aus, dass sie in der Regel von außen auf das Veranstaltungsgelände einwirken. Die Gefahr geht also vom öffentlichen Raum aus, wirkt sich jedoch unmittelbar auf die Veranstaltung aus. Genau diese Grenzlinie ist es, die auch den Gerichten in der Vergangenheit häufig Probleme bei der Abwägung der Zuständigkeiten bereitet hat. Gerade wenn die Stadt gleichzeitig als „Vermieter“ auftritt, gilt auch zu hinterfragen, ob die Mietsache nicht in „geeigneter Art und Weise“ überlassen werden muss.
Einerseits wird vertreten, dass Veranstalter nur zur Abwehr von Gefahren verpflichtet sind, die typischerweise mit der Durchführung der Veranstaltung verknüpft sind, wohingegen präventive Maßnahmen zur Abwehr der abstrakten Gefahr terroristischer Angriffe, die sich „von außen“ gegen die Veranstaltung und deren Besucher richten, nicht Aufgabe der Veranstalter sind (Urteil des VG Berlin vom 30.08.2019, Az: 24 K 301.18). Andererseits wird auch vertreten, dass die aktuelle erhöhte Gefahr terroristischer Anschläge es rechtfertigt, dass Veranstalter von sehr populären Veranstaltungen (die Entscheidung spricht von „Postkartenzielen“) durchaus verhältnismäßige Kosten der Terrorabwehr für ihre Veranstaltungen tragen müssen (Urteil des VG München vom 11.06.2024, Az: M 16 K 19:2824).
Hier zeigt sich, dass keine generelle Aussage zu der Fragestellung getroffen werden kann und dass auch hier, wie üblich, auf den konkreten Einzelfall abzustellen ist. Ergänzend muss hierbei erwähnt werden, dass eine Veranstaltung wie das Oktoberfest als „weltweit größtes Volksfest“ sich zurechnen lassen muss, mit dieser Selbstbezeichnung als „Terrorziel“ definiert zu werden. Es muss dabei auch zu erwähnen erlaubt sein, dass gerade Veranstaltungen, bei denen Städte, Gemeinden oder staatliche Institutionen als Veranstalter auftreten, großzügigen Terrorschutz aus öffentlicher Hand genießen - so werden teilweise große Weihnachtsmärkte durch Polizeifahrzeuge in den Zufahrten gesichert, während am gleichen Ort stattfindende (privatwirtschaftliche) Veranstaltungen technische Sperren anmieten sollen.
Generell kann eine Auflage zu bestimmten Maßnahmen der Terrorabwehr bei einer festgesetzten Veranstaltung ihre Rechtsgrundlage nur in § 69a Abs. 2 GewO haben. Insofern besteht in der Rechtsprechung Einigkeit, dass Auflagen zu Festsetzungsbescheiden isoliert anfechtbar sind und dass auch Auflagen dem verwaltungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen müssen. Es ist daher stets die Frage zu stellen, ob eine Maßnahme vom Veranstalter überhaupt leistbar ist und nicht zu sehr in dessen Befugnisse in Bezug auf die Veranstaltung eingreift. Neben dem direkten Gespräch mit den zuständigen Verwaltungsorganen, sollte man daher immer in Erwägung ziehen, die entsprechende Auflage gerichtlich überprüfen zu lassen. Es empfiehlt sich dabei diesen Schritt zuvor mit den Behörden abzusprechen, ihn aber dennoch selbstbewusst zu gehen. Ein verwaltungsgerichtliches Verfahren bedeutet nicht, dass man mit der Behörde nicht mehr zusammenarbeiten kann. Es soll lediglich eine divergierende rechtliche Auffassung gerichtlich geklärt werden.
Diese Fragestellung werden wir sowohl in unserem FAMA Themenblock „Recht & die betriebliche Praxis“ als auch im Rahmen unseres Seminars „Veranstaltungsleiter“ themenbezogenen aufnehmen.
Das nächste Fortbildungsseminar "Veranstaltungsleiter" mit Schwerpunkt Messen & Ausstellungen, findet am 12. Mai 2025 in den Räumen des Kap Europa (Messe Frankfurt) und am 29. September 2025 in den Räumen der Messe Dresden, statt. Zur direkten Anmeldung geht es hier.